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多元糾紛解決機制的協同化構想

發布時間:2020年01月09日  來源:法制網  編輯:袁君子

康敏

當前,我國經濟社會發展進入新常態,如何有效化解社會矛盾已經成為社會治理的核心議題。近年來,各級政府積極探索,采取有力措施,有效地化解了大量社會矛盾,創造了行之有效的地方經驗,促進了社會和諧穩定。但是,一些新型的社會矛盾開始涌現,矛盾沖突的強度與烈度也在上升,矛盾博弈策略、手段日益復雜,這對社會矛盾的治理體系、治理機制、治理措施各方面提出了挑戰,迫切需要我們改進并完善矛盾糾紛治理機制。

一、新形勢下社會矛盾糾紛的基本現狀

在我國現代化的進程中,社會進入轉型期,多元化的利益訴求進一步凸顯,社會矛盾糾紛不斷涌現,呈現高發態勢。社會矛盾糾紛作為人民內部矛盾的表現形式,已成為影響改革、發展、穩定大局不可忽視的重要因素。

(一)我國社會矛盾糾紛的類型化描述

經濟社會高速發展帶來的結果是社會不同階層和群體有了更多的利益訴求,不同主體之間的利益格局發生了很大的變化,矛盾糾紛也日漸錯綜復雜。新形勢下,新的社會矛盾層出不窮,其主要表現為以下幾種類型:

1、勞資糾紛

改革開放三十多年來,我國民營企業的數量不斷上升,民營企業已成為中國特色社會主義的重要組成部分。在建設中國特色社會主義這個大背景下,企業與勞動者作為平等的民事主體,其雙方身份地位雖然平等,但是勞動者對企業又具有一定的依附性,雙方形成了復雜的利益關系。現階段勞動爭議增多是多種因素共同決定的結果,比如勞動關系內容的市場化、用人單位和從業人員數量的擴大、改革過程中利益格局的調整等。勞動爭議快速增多成為一種趨勢,勞資糾紛具有客觀性和必然性。

2、城鄉矛盾

從2000年起,我國城市進入了高速發展時期,城市化進程不斷深入,城鄉居民之間的收入差距拉大,出現了明顯的城鄉二元結構。而大量的農民工進城,又出現了一種潛在的城市二元結構,這種雙重的二元結構招致了一系列社會矛盾。中國城鄉發展差距日益擴大,其主要變現為城鄉居民收入、教育、醫療、消費、就業差距大。中國城鄉發展失衡,成為我國經濟社會發展存在的突出問題之一。

3、區域矛盾

雖然我國經濟總體上呈現增長趨勢,但受自然、歷史及經濟基礎等因素影響,不同區域經濟發展不平衡,主要表現在區域分配不公,區域發展不平衡,區域經濟差距大,區域的保護主義、各地區投資增長速度差別較大、地區性結構矛盾突出、地區工業增長不平衡出現加劇趨勢等都會形成區域矛盾,區域矛盾的日益惡化,成為我國各類矛盾糾紛的源頭之一。

4、生態矛盾

我國目前處于城市和工業化并舉的階段,這在人類歷史上是史無前例的。但同時也有很多問題的存在:節奏過快,資源消耗過多;淺度城市化問題嚴重,集中體現在經濟發展與資源、環境保護矛盾突出,經濟發展不能以危害環境為代價,可持續發展要求一個國家或地區的發展不應影響其他國家或地區的發展,可持續性意味著維持乃至嗇人類福利的自然資源基礎,使生態環境和經濟社會協調發展。

(二)我國社會矛盾糾紛的特征性描述

社會矛盾是人類社會的衍生物,不同的社會發展階段尤其不同的表現形式,在當前的社會環境下,我國的社會矛盾也呈現出了一些新的特征,構建會矛盾糾紛協同治理已成必然趨勢。

1.社會矛盾糾紛主體呈現多元化

過去我國的社會矛盾糾紛一般是公民與公民之間的糾紛,而現在則不僅僅局限與公民與公民之間的糾紛。隨著我國市場經濟的不斷完善,經濟體制的深刻變革,矛盾糾紛的主體呈現出多元化特點,公民與公民之間的一般矛盾糾紛,已經發展為公民與法人、公民與行政機關、企事業單位與行政機關之間的矛盾糾紛等等糾紛。

2.社會矛盾糾紛內容呈現復雜性

由于各類經濟組織實現經濟利益途徑曲折,導致了社會矛盾糾紛內容紛繁復雜。矛盾糾紛的形成因素多、生成過程復雜,社會矛盾糾紛往往極易由一般性的民間糾紛演變為復雜、疑難的社會矛盾糾紛。從矛盾糾紛的內容來看,社會糾紛表現出多種形式,既有傳統的婚姻家庭、贍養、撫養、借貸、宅基等糾紛,也有比如企業改制、行政不當、生產安全、醫患事故、房屋拆遷等多方面的眾多新型社會矛盾糾紛。當前,我國社會矛盾糾紛類已由過去單一的民事糾紛發展為民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛并存的多種形式。

3.社會矛盾糾紛形式呈現群體性

由于當前各群體利益表達訴求的增強,人們對共同生活的環境給予了更高的關注,當前我國的社會矛盾糾紛的后果往往牽涉很多人的利益。比如在征地、城市房屋拆遷等方面,許多群眾與政府成為了糾紛當事人;在企業中,因企業破產倒閉,眾多勞動者與企業成為了糾紛當事人;在同一小區,由于房屋質量問題,眾多業主與房地產商成為糾紛當事人;在醫患糾紛中,親屬和相關醫院方成為了糾紛當事人。當前時期,我國的社會矛盾糾紛總量呈現出上升趨勢,而矛盾糾紛的當事人也呈現出群體性,規模不斷增大。

4.社會矛盾糾紛速度呈現極易擴散性

信息化進程的加速,互聯網、手機等新媒體的普及,為民眾社會參與提供了更為便捷、廣泛的渠道,民眾社會參與的自覺性、自主性和積極性顯著提高,對于社會發展進程中的各種問題更加關注。在這樣一種背景下,輿情傳播速度非常快,社會矛盾極易擴散。另外,由于輿情與輿情對象之間不對稱不對稱,輿情傳播中存在著非理性的部分,一些人將互聯網作為發泄情緒的場所,有些情緒化言論可能在眾人的響應下發展成為有害的言論。

二、現階段我國社會矛盾糾紛的基本形式

(一)我國解決社會矛盾機制演變探究

1.“訴訟主導”機制

“訴訟主導”是早期我國解決社會矛盾糾紛的主要模式,主要表現為以訴訟機制為主導,以人民調解、仲裁、行政解決為補充的一種糾紛解決模式。雖然在設定一種解紛方式時都有其優勢及效果,但不可避免的在遇到特殊情況之后會有其局限性。訴訟將法院置于矛盾糾紛主體之間,按照法定程序審理案件的過程,具有終局性,具有強制效力,但相對而言訴訟的耗時最長,因而成本也相對較大。其他解決矛盾糾紛的方法強制效力不夠,這也在一定程度上影響了矛盾糾紛的解決效果。同時,這種機制下各種解決方法之間又缺乏有限的銜接與配合,致使面對日益增多的社會矛盾面前會顯得成效不足,導致這種“以訴訟為主導,其他糾紛解決機制為輔助”的糾紛解決體系達不到應有的效果。

2.“大調解”機制

“大調解”主要指人民調解、司法調解和行政調解,均是通過第三方介入當事人之間的矛盾糾紛,通過疏導、說理來解決糾紛,達成協議。

首先,人民調解屬于訴訟外調解的一種,即采用協商、說服教育的方式,處理解決一定范圍內人民內部矛盾的一種社會基層管理方式。我國的人民調解組織主要有人民調解委員會,聯合調解委員會、專門調解組織、社區矛盾調解中心幾類。民間調解組織的人民調解工作具有廣泛的群眾性和社會性,民間糾紛調解已成為處理社會矛盾糾紛不可獲取的形式。

其次,司法力量主要就是通過法院處理社會矛盾糾紛。司法代表著國家公權力的行使,屬于公力救濟的范疇,司法制度在現代糾紛解決機制或系統中毋庸置疑地處于核心和主導的地位。建設社會主義法治國家,必須堅定不移地推進司法體制改革以及政治體制改革。現代社會,隨著人們法治意識的增強,越來越多的人通過法律武器維護自身的權益。司法力量在化解社會矛盾沖突、維護社會穩定和促進社會和諧方面起著不可替代的作用。

最后,我國的政府部門力量強大,其在化解社會矛盾、維護社會穩定中具有舉足輕重的作用。行政機關的地位和行政權利的來源決定了行政機關必須依法行政。對于社會矛盾糾紛,行政機關有調解的職能,而現實生活中,行政機關確實也承擔了大部分社會管理、化解矛盾糾紛的職能。

3.多元化糾紛解決機制

為回應社會對糾紛解決路徑的不同需求,并基于司法功能的有限性與法院自身的壓力,多元化糾紛解決機制應運而生。根據一定的價值取向,適應社會的實際需求和當事人的選擇,可以使多元化糾紛解決機制發揮不同的作用,也可能通過一定的制度和法律對其功能進行調節。而不同的價值取向則體現為多元化糾紛解決機制所奉行的各種基本原則。

這一機制能夠有效規范訴調對接平臺,暢通糾紛解決渠道,引導當事人選擇適合的糾紛解決方式;合理配置糾紛解決的社會資源,完善和解、調解、仲裁、公證、行政裁決、行政復議與訴訟有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制;充分發揮司法在糾紛多遠化解機制建設中的引領、推動和保障作用。

從糾紛解決的系統看,人民法院作為糾紛解決的最后屏障,對推動多元化糾紛機制的順利實施起著十分重要的支撐作用。但是,當前多元化糾紛解決機制的發展首先是出于節約糾紛解決成木的考慮,目的是使資源效益達到最大化,因此,多元化糾紛解決機制大多以迅速、低廉、簡便為標榜。

然而,由于傳統的多元化糾紛解決機制一般缺少使當事人強制性參加的措施,其處理結果也效力欠佳,因此,能否達到效益最大化往往缺乏實質性的保證,一旦這種程序被當事人濫用,就會適得其反,增加糾紛解決的成本支出。這也使得現有的多元化糾紛解決機制有一定的局限性。

(二)我國現行社會矛盾糾紛解決機制的困境

我國現行的社會矛盾糾紛方式主要包括行政機關的糾紛處理機制、法院為主的訴訟解決方式及民間組織調解,它們共同組成了當代的社會矛盾糾紛解決體系。但由于各自為政、適用依據不易,規范程序隨意等問題,總體看,現行的糾紛解決體系效力不高,結構布局不夠合理,多元化的糾紛協同解決機制尚未建立。

首先,行政機關解決糾紛的領導方式亟待轉變。在解決社會矛盾糾紛問題上,行政機關通常的領導方式常常是通過文山會海來傳達文件精神,看似領導重視,但實質上工作空泛化,耗費了大量的人力物力資源,收效甚微。究其原因是官本位思想嚴重,形成了固有的領導方式,習慣性人治,缺乏求真務實的精神。行政機關亟待改變執政方式,使各類糾紛的解決有章可循。

其次,“訴訟爆炸”的困境日趨明顯。當前,我國法院案件逐年增加的現象被記者用“爆炸”一詞來形容,近年來民事訴訟案件呈幾何形增長,而當前法院案多人少。訴訟發展作為現代化過程中必經的一個階段,勢必是一個長期存在的現象,隨之而來的結果就是法院大量案件的積壓,有限的司法資源不能滿足化解日益增多的社會矛盾。

最后,人民調解的局限性日趨凸顯。我國的人民調解在不斷走向規范化、法制化,但是近年來人民調解的糾紛解決能力卻呈現急劇下降的態勢。加之基層人民調解組織基礎薄弱,缺乏有效的資金及人力保障導致難以有效開展工作,一定程度上影響了糾紛的調解質量和調解人員的工作積極性。另外,人民調解對于常見性、多發性的糾紛解決具有一定作用,但是對于一些重大矛盾糾紛卻顯得有些力不從心。

三、構建矛盾治理協同治理機制的價值分析

整合社會各方力量,在注意發揮民間、行政、司法各項矛盾化解機制優勢的同時,注重積極整合各種資源,努力實現各項機制的優勢互補和有機銜接,從而形成多方參與、共同治理格局,這既是解決上述矛盾糾紛及化解現有解決矛盾糾紛機制弊端的現實需要,也是堅持走群眾路線,相信群眾、依靠群眾,充分調動社會各界力量處理人民內部矛盾,共同構建社會主義和諧社會的必然選擇。

(一)構建矛盾治理協同治理機制可以有效增加調解成功率

無訟思想是我國傳統法律文化的基本價值取向,道、法、儒三家都主張無訟思想,調解也成為古代實現理念無訟價值取向的一種有效手段,利用調解化解了大量社會矛盾。解決社會矛盾的方式主要就是非訴訟和訴訟兩種,其中非訴訟主要是調解、和解、行政裁決、仲裁等。我國大力推行行政調解、司法調解,形成了以人民調解為基礎,人民調解、行政調解、司法調解相互銜接配合的矛盾糾紛調解工作體系。建立多元化矛盾糾紛協同治理機制,能夠實現聯動化解矛盾糾紛,增加人民調解、行政調解和其他非訴訟調解工作的活力,引導當事人形成正確、理性的糾紛解決觀念,使當事人免于“對薄公堂”,握手言和,增加調解成功率。

(二)構建矛盾糾紛協同治理機制有利于降低信訪用量

現階段,矛盾糾紛產生后,由于現有矛盾糾紛解決途徑互相不協調,缺乏合作,各部門各自為政,有時群眾會產生被“踢皮球”的感覺,最后糾紛當事人便只有通過信訪途徑解決矛盾糾紛。有的社會矛盾被別有用心的人所利用,導致矛盾不斷升級,危害到社會穩定。多元化矛盾糾紛解決機制的建立,一方面可以充分保障公民權利,減少社會矛盾;一方面可以可以密織社會防患體系,加強對社情民意的正確引導,實現長治久安,無形之中降低信訪用量。

(三)構建矛盾糾紛協同治理機制有利于節約司法成本

隨著“權利神圣”、“司法最終解決糾紛”意識深入人心,大量矛盾糾紛涌入法院,法院受理的案件大幅上升,而法院的司法資源沒有增加,法院工作承受著巨大的訴訟壓力。構建多元化的社會矛盾糾紛解決機制,充分發揮調解、行政處理、非訴法律服務等糾紛解決手段的作用,依據糾紛當事人的申請,遵循自愿平等的原因,以規勸、斡旋的基本手段,化解矛盾糾紛,不用像訴訟需要按照程序走,成本低、快速、方便,能有效節約司法成本,達到互利雙贏的效果。

(四)構建矛盾糾紛協同治理機制有利于增強群眾信任度

矛盾產生后,由于多元化矛盾糾紛協同治理機制的建立,解決的路徑方式多種多樣,矛盾糾紛當事人能自主決定選擇運用什么方式解決問題,這給群眾提供了很大的方便。不同的當事人、不同的矛盾糾紛,可以選擇不同的糾紛解決方式,能有效保障公民權利,勢必也會增強群眾的信任度。當事人有了多種選擇,相應的也會尊重依據自己選擇的方式解決問題的結果。

(五)構建矛盾糾紛協同治理機制有利于提升多元化糾紛化解的效果

多元化糾紛解決機制的目標是推動多元化糾紛解決機制建設,尊重當事人選擇人民調解、行政調解、行業調解、仲裁等多種方式維護權益,化解糾紛。然而,這種機制在制度層面、操作層面和效益層面都存在一定的缺陷。構建矛盾糾紛協同治理機制,將兩種社會綜治機制有效銜接,是突破現有矛盾糾紛解決模式困境、提升多元化糾紛化解的效果的必由之路。

四、構建矛盾治理協同治理機制的實踐探索

“多方聯動 全民共享”應是現階段我們大膽探索社會治理體系現代化和治理能力現代化建設的核心觀點。在此基礎上,大力推廣矛盾糾紛協同化解機制,尤其是人民法院大膽延伸司法服務,將矛盾化解在訴訟之前,實現糾紛“單一治理”到“多元治理”再到“協同治理”的模式轉換,化解力量統分結合,情理法手段并用,既化法結又化心結,切實維護社會和諧穩定。

(一)強化理論創新,推進治理多元化

重構協同治理理論,創立多元驅動下的矛盾糾紛協同治理機制。矛盾糾紛協同治理機制是指在矛盾化解中將制度、政策、機構、隊伍、資源、社會力量等相關要素有機組合,形成穩定的一種合作(協同)關系與有節律的活動模式。多元驅動下的協同治理,其實現基礎是各個主體在社會治理層面的協同合作能力不斷提高,是社會組織體系、公民力量不斷壯大,政府與企業、第三部門在全領域開展的多元主體共同驅動的協同治理機制。在協同治理機制下,各種治理模式、工具更加多靈活多樣,第三部門的參與更加廣泛和深入,治理主體的主動性和獨立性更強,利益共享、風險共擔的合作理念開始廣泛形成,協同治理成為多元自發的合作治理網絡。

(二)建立區域大格局,推進治理協同化

矛盾糾紛協同治理建設的核心是在發揮多元化糾紛解決機制優勢的基礎上,搭建訴訟與社會大調解相銜接的橋梁,建立訴訟與仲裁、公證、申訴、信訪相聯通的紐帶,積極打通各種糾紛解決方式的脈絡。按照“協同治理,共享發展”的理念,制定并貫徹實施符合當地實際情況的政策,建立“黨委領導、政府負責,綜治協調、法院主導、部門配合、社會參與、程序對接、功能互補”的協同治理工作體制大格局,統籌整合各種力量,綜合運用政治、經濟、行政、法律、教育等多種手段,推動矛盾糾紛化解渠道從單力化解到人民調解、仲裁及司法力量、行政力量多元協同化解,化解平臺從分散設置到線上線下有機融合,基本形成統一協調、功能互補、程序銜接、良性互動的協同治理機制。

(三)完善聯動機制,推進治理規范化

矛盾糾紛協同治理機制的重要任務是重整“民間、行政、司法”三大矛盾糾紛化解平臺,在不增加現有人力、物力、財力保障的基礎上,力促全員接納各類矛盾糾紛,為廣大人民群眾提供矛盾糾紛“一站式”解決平臺。堅持源頭治理、預防為主,不斷探索新形勢下矛盾糾紛化解的新路子,進一步健全完善領導機制、聯動銜接機制、風險評估機制、民商事案件訴前調解機制、考核機制、問責追責機制、經費保障機制、群眾訴求表達機制、群眾心理干預機制、群眾利益保障機制等十項協同治理工作機制,促進矛盾糾紛化解工作制度化、規范化。首推民商事案件訴前調解機制,區法院指派法官擔任專職調解員,并與第三方調解人員建立專家調解庫,保障訴前調解人員的固定性和專業性。嚴格糾紛化解問責追責機制,切實保障各級調解平臺分流指派、調度、督辦及責任追究落到實處。

(四)搭建多級平臺,推動治理一體化

建立健全糾紛化解主,優化資源配置,采取多層、多元、網格與網絡相融合的方式,搭建多級、多層面的協同治理平臺,實現地區全覆蓋。一是依托各級法院設立“矛盾糾紛協同治理中心”,整合法院、信訪辦計委等部門、人民調解委員會、仲裁機構、律師等力量,分類處理各類矛盾糾紛。二是依托各級綜合治理中心設立矛盾糾紛協同治理工作站,整合綜治、司法、信訪、公安、城建等部門職能和力量,實行“一站式”服務。三是依托各級綜合治理工作站或便民服務站設立矛盾協同治理工作室,建立“三官一律”(法官、檢察官、警官、律師)進社區制度,把協同治理觸角延伸到網格、家庭,及時主動靠前調處最基層的矛盾糾紛,做到不推諉回避,防止激化矛盾,確保“家庭糾紛不出戶,小糾紛不出村居”。

(五)創新六種方式,推進治理合成化

大力暢通訴求渠道,實行“全部立案、高效處理、首辦負責、綜合調處、一律免費、法治導向”的協同治理方式,形成化解合力,促使矛盾糾紛化解更便民、快捷、高效。“全立案”,按“有糾紛必受理”的原則,對行政糾紛、民事糾紛及其他可調處的糾紛案件全部登記立案,確保群眾訴求全受理、全立案。“快分流”,根據當事人自愿選擇,協同治理中心、工作站(室)限時將受理的矛盾糾紛分流,按訴訟、仲裁、行政調解、人民調解、司法調解、行業調解、信訪、社會救助等相應的程序化解。“速處理”,糾紛調解員在當事人自愿的前提下,及時進行疏導勸解和化解,并視發展態勢作出處理。“綜調處”,對協同治理工作區、工作站、工作室無法自行處理的矛盾糾紛,向治理中心申請區法院組織相關部門,運用法理情手段綜合調處。“全免費”,通過治理平臺非訴訟解決的糾紛,一律不設置經濟性限制條件,實行全免費,減輕當事人的經濟負擔。“法兜底”,糾紛調解員在法律、法規范圍內,充分運用“情、理、法”原則,在不損害國家、集體、第三人合法權益及社會公共利益的前提下,促成當事人達成調解協議。

(作者單位:重慶市涪陵區人民法院)

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